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筑牢基础:关注基层政协协商民主真实有效的现实路径

发布者:系统管理员发布时间:2016-12-03浏览次数:1312

黄泽文   李定国

(湖北师范学院马克思主义学院 中国 黄石 435002)

  要: 协商民主理论发端于20世纪80年代的西方。中国协商民主理论虽不及西方完善,但我国有丰富的实践探索。自中共成立以来,在马克思主义政党理论和统一战线理论指导下,我国逐步形成了中国特色的协商民主实践,其中尤以以人民政协为载体的参政议政、民主协商最为突出。人民政协是我国协商民主的最主要形式,同时政协也在践行民主过程中发挥了重大作用。然而,人民政协特别是基层政协在民主协商的实践中却面临着困境,主要表现为制度化水平低,参与平台少,参与效能低等问题,没有真正体现其协商本色。基层政协实现民主协商需要社会资本、公共理性、公民社会等作为基础,从协商民主基础这个视角来分析社会资本和公共理性对于基层政协发挥实效的基础作用,以期对基层政协民主协商建设有所裨益。

 关键词: 协商民主;基层政协;社会资本;公共理性

一、中国特色政治协商民主的发展历程

协商民主(deliberative democracy)是20世纪80年代西方学者开始关注的不同于选举民主的新型民主形式。协商民主理论的开山鼻祖是美国学者约瑟夫·毕塞特(Joseph Bessette)。1978年,毕塞特在其博士论文《国会中的协商:一项初步研究》中最早提出了协商民主。协商民主理论在中国引起高度关注是近些年的事情,特别是十八大以来协商民主得到了国家正式的认定。十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”要求“要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[1]。而在中国,协商民主最主要的体现无疑是形成于革命战争时期而逐步发展完善于社会主义建设和改革时期的人民政协。解放战争胜利后,中国人民在协商民主建国的号召中建立了新中国,人民政协从此成为了新中国政治基础之一。新中国成立后,中共在在执政条件下进一步加强同各民主党派的协商合作,不断推进多党合作、政治协商的理论创新和实践发展。1956年社会主义改造完成后中共提出了“长期共存、互相监督”的八次方针,社会主义多党合作、政治协商格局确立。改革开放以后,根据形势发展与变化,中共在八字方针的基础上形成“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针,提出了一整套关于多党合作和政治协商的理论和政策。1989年制定了《坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,政协多党合作和政治协商走上了制度化轨道。1993年八届全国人大将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法,为人民政协的长期存在和发展提供了法律依据。2002年十六大以后,从建设社会主义政治文明的高度,中共先后制定了《进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中国共产党关于加强人民政协工作的意见》,使协商民主制度进一步规范化和程序化。可以说,在中共的领导下,中国人民政治协商会议内含的多党合作、政治协商、民主监督把中国特色的协商民主推进到一个新的高度。

二 基层政协在民主协商过程中暴露出的问题

1、公民公共参与水平低下,参与能力不足

1)我国缺乏参与型的公共文化

我国经历了长达2000余年的封建社会的思想熏陶。在中国历史上,臣民文化和官本位文化比较强健,长期垄断社会意识形态,并逐步成为官方推崇,民间服从的官僚文化,基本没有公共平等参与型文化发展的空间。因此,从公民文化属性来看,目前我国仍有较多的服从型公共行政文化,而不像西方文化里内在包含公民参与文化因子。“参与型公共行政文化缺失的一个显著结果就是公民民主意识孱弱,反过来又造就了公民文化和公共精神贫瘠的土壤。”[2]上层意识形态的扭曲必然会对政治制度和社会生活带来消极影响,而这种消极参与文化对基层政协民主协商造成的后果就是民众不参与或者被动参与,进而导致公民公共参与水平低下。正如一位学者指出的,“当今中国的民主,很大程度是执政党和政府推动,而不是民众自主性的结果”。

2)协商参与主体对民主协商认识不到位,对政协协商信任度低

长期以来,基层政协民主协商都是以党委政府为主导,以政治协商为主题的参政议政形式。政协往往为各界精英所“支配”,普通公民乃至一般界别组织难以有效发挥作用。这种制度设计的缺陷长期存在,基层政协公共性不足,一般民众或组织对其认可程度低,导致认识上的异化。与此同时,我国正处在社会转型的大浪潮中,各种矛盾集聚,人们相互关系十分微妙,社会信任的存量不足,政府、公民、社会群体或组织网络关系不和谐。在上述两方面因素综合作用下,人们对基层政协认识发生畸变,对于基层政协的合法性及权威性质疑,进而发生普遍的不信任。

3)协商主体事实上的不平等动摇基层政协协商根基

杰克·奈特认为“协商民主需要一种具体的、相对复杂的平等。考虑到…。因此,民主需要机会平等。……民主需要的机会平等具有程序与实质两个维度”[3]。由此可见,平等对于协商民主有着至关重要的作用。公民在协商过程中实质性享有平等权既是民主的核心价值之一,也是我国基层政协民主协商真实有效的题中应有之义。我国基层政协协商民主现实状况是参与主体的不平等导致了协商程序和结果的不平等。社会经济条件存在不同程度差异的社群组织或者个体公民占有社会资源(信息、资本、人脉等)的水平是有巨大差距的。而在基层政协民主协商过程中,协商主体“认知资源上的差异就会严重阻碍协商过程的平等,会造成他们在公共协商论坛上有效发挥能力上的不对称,进而也就动摇了协商民主平等对话协商的根基”。

2、基层政协公共协商易走入利益博弈误区,协商公共理性难以张扬

目前,我国基层政协在协商过程中容易陷入角逐个人利益、小团体利益、本部门利益的漩涡,讨价还价现象严重,公共理性难以张扬。首先是作为基层政协民主协商重要参与者的政府部门存在“官僚自主性”,为了追求部门利益和掩盖公共决策的不足,倾向于以政府为主导的“象征式协商”。政府也是“经济人”,也在追求自身利益最大化。在基层政协就公共事务民主协商、民主决策、监督问责时,政府就有可能为了其自身利益而掩盖公共利益,为了单纯的目的(如GDP增速、个人政绩)而罔顾其他公共目的,从而造成协商“失效”,基层政协就陷入了“把权力授予一群称之为代表的人,如果可能的话,他们会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求自身利益,而不是谋求社会利益”利益争夺怪圈。其次,基层政协民主协商另一主体——各种界别或者社群组织发育不全、独立性不够,从而导致“组织化社会”难以建立。织管理严苛,社群组织发育不全。一方面已经建立的工会、妇联以及各个界别的团体组织的公共身份不明显,其政治性官方性色彩很浓,另一方面,我国自古以来形成的以家族血缘为纽带的社会关系辐射网络导致我国事实上存在家族血缘组织网。这种组织建立在血缘关系和私人关系上,公共空间几乎被私人或小团体利益挤占,在基层协商中这种组织的存在也导致议政的不“公”。

3、协商“公共场域”不足,公民、社会群体利益表达和投送渠道闭塞

协商“公共场域”主要是指阿伦特所指的“公共领域”,包括公共空间、公共传媒、社团组织等基本要素。当前,基层政协民主协商的场域主要是政协全会、常委会议、主席会议、专题议政会、委员座谈会、各专门委员会会议等六个层面,在实质上侧重于政治协商,而公共协商不足。而这种政治协商是一种政府主导的“垂直协商模式”,而政府也作为平等参与者的横向协商领域较为匮乏。公民自治组织、基层社区论坛、大众传媒等公共平台尚处于探索发展阶段,基层政协也没有有效利用这种“公共领域”,从而导致了协商渠道闭塞。

三 社会资本充分发育是基层政协民主协商真实有效最重要基础

1、社会资本的内涵与意蕴

“社会资本”(social capital)概念最早由皮埃尔·布迪厄正式提出,后经詹姆斯·科尔曼发展成为一个重要的社会学概念。而将社会资本引入政治学则是美国政治学家罗伯特·D·帕特南。帕特南认为“社会资本……指的是社会组织的特征,例如信任、规范和网络。它们有助于参与者更加有效的共同行动以追求共同的目标,提高社会的效率。”能够“提高投资于物质资本和人力资本投资的收益”[4]。弗朗西斯·福山认为“社会资本可以简单定义为一个群体的成员共有的一套非正式的、允许他们之间进行合作的价值观或准则。如果该群体的成员开始期望其他成员的举止行为将会是正当可靠的,那么他们就会相互信任。信任恰如润滑剂,它能使任何一个群体或组织的运转变的更加有效”。从上述叙述可以发现社会资本是一个组织的特征或者说群体成员的价值追求,它的核心特征就是互惠的规范、交互的网络、以及普及化的信任。

2、社会资本与基层政协协商民主的共通性

协商民主与社会资本具有亲缘性。协商民主讲究参与、平等、包容、自治、理性以及公共性。而社会资本倡导社会组织交互的网络就是要求人们建立各种横向的平等的对话的关系网络,人们在这种网络中自由表达意见,平等享有权利,尽责履行义务;倡导互惠的规范其实就是通过建立一种大家共同遵守的准则规约网络内人们的行为,把公共组织塑造成平等对话的平台,以此开拓公共讨论空间;呼吁建立普及化信任其实就是解决社会组织及个人公共讨论和公共决策中人与人的信任。由此可见,社会资本包括社会信任、互利互惠规范和公民参与网络对促进协商民主充分发展意义重大;而协商民主的发展,可以推动社会信任和共识的建立,进而对社会资本培育和存量增大大有裨益。二者理论上和逻辑上具有很大共通性。

3、社会资本充分发育是基层政协有效民主协商的最重要基础

基层政协协商民主归根结底则是一个参与网络、公民间普遍信任及相互认可的规范没有形成,协商民主的社会基础不牢固。“只有在公民乃至整个公民社会中普遍具有团结、互助、合作与信任的公共精神,行政人员则具有高尚的道德素养、自愿为公众服务并负责的意识和品格的前提下,公民社会才能作为公共治理的普遍主体参与到对话和协商中去”[5]。这也就是为什么强调社会资本对于基层政协发挥民主协商作用的意义所在。

第一、信任是社会资本三要素中最重要的部分,塑造普遍信任的社会资本与基层政协协商民主发展关系密切。

亨廷顿认为“社会中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的障碍。那些缺乏稳定和效能的政府的社会,也同样缺乏公民间的相互信任,缺乏民族和公众的忠诚心理,缺乏组织的技能”[6]。因此,缺乏信任对协商民主制度化或程序化是难以想象的事情,确保基层政协协商有效的关键之一在于重塑公民的信任。

第二、公民参与网络能够化解参与主体的不平等、弱化利益角逐,提升基层政协合作参与品质。

帕特南认为“公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本……培育了强大的互惠规范……促进了交往,……可以把它作为一种具有文化内涵的模板,未来的合作在此之上进行”[7]。所谓公民参与网络不仅仅指公民间的关系网,更包含公民与组织,公民与社会,组织与组织,公民、组织与政府,因而是一个多维度的复杂关系网络。在这个网络共同体中,主体参与越密集,网络触角延伸的越广,个体、组织相互之间交流就会越频繁,信息和资源共享度会越高。因而了解和信任就会越多,进而就越有可能打破那种认知资源不均而导致的不平等,弱化其自身个体利益,而更多考虑大家相互联系的公共利益,形成具有公共性质的决策。

同时,公民参与网络可以为基层政协民主协商打造多元的协商公共领域平台。在这样一个场域中,政协各个参与主体诸如界别组织、利益团体、政府部门、公民个人都可以进行公开讨论和公共舆论批判,表达自己和团体意见。公共领域可以改变过去政协单纯的闭门式的政协全会、政协常委会、专题研讨会等协商模式,扩大政协讨论事务的覆盖面,延伸民主协商的范围广度,从而使形成的政策意见公共基础更强,合法性更为牢固。

第三、互惠规范是“调节剂”,可以更好组织和协调基层政协民主协商的参与者,确保协商有效。

社会学家西美尔认为互惠规范是“如果一个人帮助过某人,那么人们便期待后者表示感激并且有机会回报一次服务。如果他没有表示感激,也没有回报,人们就把他看成一个忘恩负义的小人,不值得帮助。如果他做出恰当的报答,那么其他人所得到的社会报酬就会成为进一步扩大帮助的诱因,这种行动形成的互换就在于两个人之间结成了一种社会纽带”[8]。西美尔谈的“社会纽带”可以理解为网络,而他认为的互惠规范就是“内化的规则”。西方社会资本理论强调的互惠规范在价值取向上有利他性,不仅仅指自己从回报中获利还强调他人在自己的感激中获利。这种利他性和我们社会主义制度下国家集体利益优先,合理照顾个体利益的价值有交集。也就是说,西方的这种“互惠规范”是能够在中国落地生根,很好地融入我们集体主义价值形态。因此,倡导互惠规范并以此推动基层政协协商有效开展具有可行性。

四 筑牢基础——促进基层政协民主协商真实有效的具体路径

1、探索培育和增加社会资本的有效方法,筑牢社会信任和互惠网络基础,提高公民参与水平,确保民主协商真实有效

政协协商民主呼唤政协体制下的各种参与主体(公民、界别组织、利益团体、职能部门等)广泛多层的参与政协民主监督、政治协商、公共讨论。确保基层政协协商真实有效必须培育社会信任、网络、互惠规范。

1)大力弘扬传统诚信文化,夯实社会信任基础

在中国传统文化中,诚信始终是中国人道德体系的一种基本要素。伟大思想家孔子高度重视“诚”、“信”,据统计,《论语》中“信”字出现了38次,频率很高。

因此,在现阶段诚信缺乏导致政协不能有效协商的情况下,我们更应该扛起诚信大旗,培育社会信任。首先,我们应借着当前我国教育体制改革的时机,建立从幼儿教育到成人教育全面贯通的传统诚信教育体系,在各级学校课程设置中专门设置传统文化课程,组织学生学习《大学》、《中庸》、《论语》等讲信修道的优秀古代典籍。有条件的学校可以开展诚信社会实践,让学生走向社会体验真实的社会生活并进行诚信践履。通过这些举措能更加突显诚信教育的重要,重造诚信文化体系。其次,更为紧迫的则是营造政协内部各个协商主体之间、政协组织与社会之间、政协与政府之间多方的诚信公共文化,建立组织、个人的诚信记录系统,及时记录反馈主体诚信情况,对积极负责的个人或组织予以物质或精神奖赏,对频繁失信的予以惩罚,大力培育诚信社会资本,扩大存量,把诚信社会资本转化为政协协商主体内心自觉遵守的“最高法则”。唯有如此,才能实现商鞅在《修权》中渴求的“国之治者三:一曰法,二曰信,三曰权。”确保公民“共立信、共操权”。

2)构建包容性、开放式的公民参与网络,为基层政协民主协商打造多层次的公共领域

    ①加快社群组织发展,建立组织化社会,为公民公共参与提供组织平台。政协应适应我国多元社会的发展趋势,在已经存在的三十多个界别基础上吸收新的民间组织和利益团体,以政协章程规定新兴组织的定位、职能,保障其发言权、参政议政权和公共讨论自由。政协在吸纳新兴组织时应处理好新旧组织关系,协调他们进入政协参政议政、公共讨论,避免由于组织内耗而影响协商大局。

②运用网络、媒体等新技术手段,培育政府论坛和民众自组织网络等公共领域,实现电子治理。

第一,利用微博、微信开办网络议政论坛,创新社会协商形式。议政论坛作为新的社会协商形式增加了政协与公民的互动,提高了公共决策合法性基础。

第二,开办电视网络问政栏目,定期邀请政府官员、政协委员、公民团体参与面对面的公开讨论问政,就公共事务和公共决策进行讨论,发表意见,表达关切。面对面的问政也增加了公共决策的公开性,是政协发挥其监督作用的一个重要手段。

第三,某一特定事件或决策的利益相关团体可以自行组织展开社会专题调研和讨论,探讨其利弊得失,然后以提案或者民意意见形式呈送政协讨论,在政协形成共识后将议决案交予政府职能部门,成为公共行政重要参考。

3)加快我国法治社会建设进程,培养公民法制观念,促进互惠规范社会资本制度化、稳固化。

首先,我们应深入挖掘人们心中认可的道德和行为方式,将人们普遍认可的道德、习惯外化为法律,使人们内心的最高法则得以张扬。道德规范的法律化、制度化带给人们一个法律完善、法治良好的社会,人们普遍感觉到安全和对社会的认同。其次,进行社会法治教育,积极开展法律宣传周、法律进社区活动,在城市社区普及法律知识;对于农村这些人口比较分散的地区,则可以通过开办电视法制栏目讲法,增强村民法律意识,增强人们对法律的敬畏和信仰,让法律的光芒深入到每个公民内心深处。这样,规范资本经历一个外化、显露并制度化(法律化)后而又重新强化(内化)的过程,公民在这个过程中形成了对规范的忠诚。基层政协民主协商在这样一个环境中一定可以焕发出公共的光芒。

2、基层政协协商主体走出利益博弈,共同致力于建设公民社会,高扬公共理性旗帜

1)基层政协需要认真践行群众路线教育实践活动,加强公共行政伦理教育

十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央把党的“群众路线”视为“党的生命线和根本工作路线”,要求各级领导干部“坚持党的群众路线,坚持人民主体地位,时刻把群众安危冷暖放在心上……要正确处理最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系,切实把人民利益维护好、实现好、发展好”[9]。基层政协在开展工作时也要把“群众路线”作为根本的组织路线和工作路线,积极开展政协群众路线教育实践,重塑公共行政伦理。

首先,基层政协要大力号召和要求各个参与协商的主体及政协工作人员以民为本,践行“为民、务实、清廉”的要求,增强群众性,消除官僚习气。通过不断地教育和宣传群众观念,加大对民生议案的调查研究,给与政府更多的建议,冲击政府职能部门的“部门政治”和“官僚自主性”,约束政府“经济人”的夺利行为,重塑官员伦理道德。

其次,政府部门应开好民主生活会,拿起自我批评的武器,改进工作作风。政府部门是政协协商重要的参与方,应以民主生活会为平台,批评错误,发扬正确,努力改进作风,冲击政府官僚性。政府部门要加强理论学习和行政伦理教育,提高对自身身份的认识,以平等姿态参与协商,确保政协协商民主真实有效。

2)基层政协应正确处理社群团体利益与公共利益的关系,在利益平衡中确保协商讨论的公共性

基层政协应充当第三方角色来考虑社群组织的利益诉求。社群组织在提案建议中追求自身利益是很正常的事,但是很容易发展为只顾自身利益而忽视公共利益的“公地悲剧”。这时就需要政协以一个超脱者的姿态来审视组织提案,全面考察其对议案提出者和整个社会的利弊,然后经由政协全会讨论,发扬民主,帮助组织团体修正“自身偏好”,在偏好转变中平衡组织利益与公共利益,从而公共利益得以张扬。

3)基层政协应加快政协“外围组织”建设,锻炼公民公共参与能力,培养公民公共品性

目前,我国基层政协存在“有人搭台,没人唱戏”的尴尬,这与公民缺乏就公共事务讨论能力,注重自己切身利益有关。而要解决这个问题就要在政协平台之外再打造一个个训练公民公共参与能力的平台。

首先,社区乡镇要发展完善民主恳谈会和居民会议制度。以社区或者乡镇、村为单位建立民主恳谈会,公民可以自己主动参与民主恳谈或者选派代表参加。因此,民主恳谈会、居民会议充当了公民讨论公共事务的“练兵台”。

其次,企事业单位应充分认识职工代表大会的作用,突出职代会作用。企事业单位的职工代表大会是这些单位员工参与企业单位事务的良好平台。职工代表大会决议要纳入在企业单位决策中,真正发挥其作用。而职代会内部选举、讨论也要扩大参与面,吸引更多职工参与本单位的公共决策。这种相对较小的平台中可以培养公民参与意识和参与能力,培育出公民的公共理性,从而为公民参与政协民主协商,公共讨论与决策打下良好基础。

 



①胡锦涛.中共十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》 2012,11,8

 

= 1 /* GB3 /* MERGEFORMAT 梁莹.寻求社会资本与协商民主的良性互动[J.浙江:浙江社会科学,2005,11

= 1 /* GB3 /* MERGEFORMAT [美]杰克﹒奈特,詹姆斯﹒约翰逊.协商民主需要什么样的政治平等[A.陈家刚选编.协商民主[C.上海:三联书店,2004,7.240—241

= 2 /* GB3 /* MERGEFORMAT 张艳娥.社会资本:化解协商民主理论困境的社会机制[J.四川:中共四川省委党校学报,2008,3

 

= 1 /* GB3 /* MERGEFORMAT PutnamMakingDemocracy Work: Civil Tradition in Modern ItalyM.PrincetonUniversity Press,1993:167

= 2 /* GB3 /* MERGEFORMAT [美]弗朗西斯·福山.大分裂:人类本性与社会秩序重建[M.北京:社会科学出版社,2002

③梁莹.寻求社会资本与协商民主的良性互动[J.浙江:浙江社会科学,2005,11

 

[6] [美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M.上海:三联书店,1989.427

②[美]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来[M.王列等,译.江西:江西人民出版社,2001203204

③吴光芸.社会资本:连接公民社会与协商民主的桥梁[J.江西:理论探讨,2009,3

 

=1 /* GB3 /* MERGEFORMAT Malinowski Bronislaw.1962(1926).Crim And Custon In Savage Society.PatersonN.J.Littlefield,Adams P.46

=1 /* GB3 /* MERGEFORMAT 习近平:《全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作》 (20121115日),《求是》杂志2013年第一期,第6